降低社保費率，絕非是簡單降低企業(yè)運行成本的經(jīng)濟(jì)政策，而是兼具經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與制度完善目標(biāo)的重大戰(zhàn)略舉措。
今年的政府工作報告明確要求，將用人單位基本養(yǎng)老保險繳費率降低至16%。李克強(qiáng)總理在3月15日的記者招待會上又進(jìn)一步明確了降低社保費率的時間節(jié)點。而為了落實這一政策，3月26日專門召開國務(wù)院常務(wù)會議進(jìn)行具體研究部署。這是國務(wù)院連續(xù)四年第六次調(diào)整社保費率，也是調(diào)整幅度最大的一次，必將對我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和養(yǎng)老保險制度的完善產(chǎn)生重要影響。
隨著覆蓋范圍的不斷拓展和基金規(guī)模的日益壯大，我國社會保險制度已經(jīng)成為整個國民經(jīng)濟(jì)社會運行體系中的重要組成部分，而基本養(yǎng)老保險制度又是其中基金規(guī)模最大、現(xiàn)行費率最高、運行周期最長和民眾最為關(guān)心的項目。因此，下調(diào)基本養(yǎng)老保險單位繳費率受到了來自各方面的關(guān)注。筆者認(rèn)為，該政策不僅在微觀上對企業(yè)運行、在宏觀上對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展會產(chǎn)生重要影響，而且也會對養(yǎng)老保險制度自身的完善與可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。簡言之，降低社保費率，絕非是簡單降低企業(yè)運行成本的經(jīng)濟(jì)政策，而是兼具經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與制度完善目標(biāo)的重大戰(zhàn)略舉措。
降費的背景：費率總體偏高與結(jié)構(gòu)失衡
社會保險費率總體偏高是降費的基本背景。在此次降費政策實施之前，我國各項社會保險的總費率（含用人單位和勞動者繳費部分）接近40%。其中，養(yǎng)老保險費率又占到社會保險總費率的一半以上。較高的費率既有歷史的原因，如從單位保障向社會保險過渡期間，未建立專門的轉(zhuǎn)軌成本化解機(jī)制；也有人口老齡化導(dǎo)致?lián)狃B(yǎng)比快速攀升、就業(yè)形式多樣化導(dǎo)致繳費主體減少、繳費年限總體較短導(dǎo)致基金收入下降等現(xiàn)實的原因。
然而，養(yǎng)老保險繳費率總體偏高的根本原因是制度的地區(qū)分割和由此帶來的結(jié)構(gòu)失衡。根據(jù)相關(guān)部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年職工基本養(yǎng)老保險的撫養(yǎng)比為2.65∶1，照此估算，如果要達(dá)到65%的養(yǎng)老金替代率，理論上總繳費率為24%即可。但是我國的職工基本養(yǎng)老保險并非“全國一盤棋”，而是以省甚至以市為統(tǒng)籌區(qū)域，因此不同地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)差別直接決定了當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險費率水平。在東部沿海等地區(qū)，企業(yè)歷史負(fù)擔(dān)輕，繳費者眾、退休者寡，人員結(jié)構(gòu)年輕，實際費率較低；在東北等老工業(yè)地區(qū)，企業(yè)歷史負(fù)擔(dān)沉重，繳費者寡、退休者眾，人口結(jié)構(gòu)老化，實際費率偏高。長此以往，地區(qū)之間兩極分化，費率較高的地區(qū)營商環(huán)境差，經(jīng)濟(jì)增長缺乏動力；費率較低的地區(qū)則更容易吸引資本、創(chuàng)造就業(yè)，長期保持較為年輕的人口結(jié)構(gòu)和費率水平。這種兩極分化的狀況不僅違背了養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一性的基本規(guī)律，也成為經(jīng)濟(jì)區(qū)域均衡發(fā)展的不利因素。
養(yǎng)老保險繳費的結(jié)構(gòu)失衡還體現(xiàn)在費率與費基的關(guān)系上。在此次降費政策出臺前，全國絕大部分省區(qū)市的職工基本養(yǎng)老保險名義費率是20%，但由于費基不實，導(dǎo)致實際費率負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)低于名義費率。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)初步估算，2017年全國職工養(yǎng)老保險平均繳費基數(shù)為41748元，占當(dāng)年私營單位和非私營單位年平均工資算術(shù)平均數(shù)的70%，即實際費基約為工資總額的70%。由此計算，用人單位養(yǎng)老保險實際費率約為15%。再進(jìn)一步考慮到上文提及的區(qū)域差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)勞動者收入來源多，名義收入與實際收入的差距大，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則相反，這就進(jìn)一步加劇了費率的地區(qū)性和結(jié)構(gòu)性失衡。
養(yǎng)老保險費率的地區(qū)性差異，名義費率與實際費率的背離，既是導(dǎo)致費率總體偏高的重要原因，也是養(yǎng)老保險制度運行面臨的重要問題。因此，此次大幅降費的背景不僅是要減輕企業(yè)運行成本，激活微觀經(jīng)濟(jì)個體的創(chuàng)新力和競爭力，也是要回應(yīng)養(yǎng)老保險制度結(jié)構(gòu)失衡的頑疾，倒逼養(yǎng)老保險制度加快改革步伐。
降費的效應(yīng)：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社保共同發(fā)展
經(jīng)濟(jì)增長和社會保障都是高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，社會保障則是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果為人民共享的制度保證。簡單地將兩者對立，或者將其中一方視為另一方的工具或手段都是對其辯證關(guān)系的誤解。我國改革開放40多年的一條基本經(jīng)驗就是實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與社會保障的共同發(fā)展。同樣，此次降費的政策目標(biāo)和政策效應(yīng)就不僅包括為企業(yè)運行降低成本等經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，還應(yīng)當(dāng)包括以此為契機(jī)，加快完善養(yǎng)老保險制度，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會保障的共同發(fā)展。
一方面，此輪降費必將使企業(yè)的運行成本大幅下降，同時還將有利于經(jīng)濟(jì)的區(qū)域均衡發(fā)展。相比于前幾輪的降費政策，此次降費直指五項社會保險中費率最高的職工養(yǎng)老保險制度，并且創(chuàng)下了有史以來最大的降幅。如果不考慮費基的變化，將使用人單位的繳費負(fù)擔(dān)下降20%，由此可以減少用人單位繳費4000多億元。更為重要的是，如上文所分析，當(dāng)前費率存在區(qū)域之間的非均衡狀況：沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實際費率低，中西部省份實際繳費負(fù)擔(dān)重。因此，此輪降費對中西部地區(qū)企業(yè)降低運行成本的效應(yīng)會更加顯著，從而有利于創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境，也有利于經(jīng)濟(jì)的區(qū)域均衡發(fā)展。
另一方面，此輪降費也將倒逼養(yǎng)老保險制度的進(jìn)一步改革與完善。其一，將此輪降費作為建立多元籌資渠道的契機(jī)，確保基金總體收入不下降。在降費的同時，要做好稽核工作，做實繳費基數(shù)、擴(kuò)大參保范圍、逐步延長最低繳費年限。同時，要落實各級財政的責(zé)任，加快國有資本劃轉(zhuǎn)社保基金的工作進(jìn)度，逐步建立和完善養(yǎng)老保險基金的多元籌資機(jī)制。其二，將此輪降費作為推動全國統(tǒng)籌的契機(jī)。盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌既是中共十九大的明確要求，也是養(yǎng)老保險制度的內(nèi)在必然規(guī)律，是治理養(yǎng)老保險制度區(qū)域分割頑疾的治本之策。要在降費的同時，實現(xiàn)區(qū)域之間實際費率的統(tǒng)一。其三，將此輪降費作為加快建立多層次養(yǎng)老保險體系的契機(jī)。在面對人口老齡化和降低企業(yè)稅費的雙重壓力下，維持退休人員總體收入水平的戰(zhàn)略措施是要建立包括職工基本養(yǎng)老保險、企業(yè)（職業(yè)）年金和商業(yè)壽險等在內(nèi)的多層次養(yǎng)老金體系。應(yīng)當(dāng)逐步降低職工基本養(yǎng)老保險的替代率水平，為補(bǔ)充性養(yǎng)老保險發(fā)展提供空間和機(jī)遇。
降費的實施：需要重點關(guān)注的五個問題
一個月之后，此輪降費政策就要正式開始實施。筆者認(rèn)為，對于降費政策的實施既要關(guān)注其短期效應(yīng)，更要關(guān)注其對制度完善的長期效應(yīng)；既要關(guān)注其在減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)方面的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，更要關(guān)注其綜合社會效應(yīng)。為了確保降費政策的完整理解和準(zhǔn)確實施，建議重點關(guān)注實施過程中的五個問題。
其一，要關(guān)注費率與費基之間的平衡問題。當(dāng)前我國的養(yǎng)老保險制度名義費率高、實際費基低。此輪降費的直接目標(biāo)是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，因此要關(guān)注坐實費基和降低費率的綜合效應(yīng)。對于費基實、費率高的地區(qū)，要盡快一步到位降低費率；對于費基虛、費率高的地區(qū)，要確保降低費率和坐實費基的綜合效應(yīng)不增加用人單位的繳費負(fù)擔(dān)。
其二，要關(guān)注降低費率和統(tǒng)一費率的關(guān)系。養(yǎng)老保險費率要降低，更要統(tǒng)一，這是職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的核心要義，也是市場經(jīng)濟(jì)公平競爭的客觀要求。應(yīng)當(dāng)以此輪降低費率為引導(dǎo)和契機(jī)，盡快研究制定基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌方案。對于實際費率低于此次降費要求的省區(qū)市，要制定逐步提升費率的要求，爭取在2020年實現(xiàn)全國養(yǎng)老保險實際費率的統(tǒng)一。
其三，要關(guān)注降低費率與提高參保質(zhì)量的關(guān)系。養(yǎng)老保險名義費率較高是部分用人單位未給其職工參保，或未按實際工資基數(shù)申報，或參保者自行選擇參加繳費水平較低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的重要原因之一。要以此輪降費為契機(jī)，以實際勞動關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，做好養(yǎng)老保險政策宣傳工作和國民教育工作，將所有受雇勞動者納入職工基本養(yǎng)老保險制度，并且逐步延長最低繳費年限，提高征繳率，提升參保質(zhì)量。
其四，要關(guān)注降低費率對不同所有制企業(yè)影響的差異問題。經(jīng)驗表明，降低費率對于不同所有制企業(yè)的影響有所不同：國有企業(yè)一般參保繳費基數(shù)較實，降低費率帶來的減負(fù)效應(yīng)會比較顯著；民營企業(yè)參保繳費基數(shù)較低，降低費率和坐實費基對于企業(yè)影響的綜合效應(yīng)值得予以重點關(guān)注。
其五，要關(guān)注養(yǎng)老保險待遇水平的變化。很多民眾擔(dān)心降低費率會影響個人的養(yǎng)老金水平，實則不然。養(yǎng)老保險基金采取收支兩條線管理，養(yǎng)老金的待遇與個人的繳費基數(shù)、年限以及當(dāng)?shù)厣鐣骄べY等指標(biāo)相關(guān)，而與費率無關(guān)。但考慮到經(jīng)濟(jì)增速放緩等因素，可以預(yù)期，未來一段時間的養(yǎng)老金待遇增長幅度將會有所下降。相關(guān)部門要做好政策宣傳工作，防止將這種情況錯誤地歸結(jié)于降費政策，為降費政策的實施營造更好的社會環(huán)境。
總而言之，此輪社保降費既是落實為企業(yè)“減稅降費”要求，幫助企業(yè)提高市場競爭力的重要舉措，也是推動養(yǎng)老保險制度自身完善的重要契機(jī)。（作者系中國社會保障學(xué)會秘書長、中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心副主任）本文圖片和文字均來源網(wǎng)絡(luò)，如有侵權(quán)請聯(lián)系刪除。
